軍公教年金改革不能說的祕密 - 今周刊

年金改革爭議多時，馬總統在一月底宣布改革方向，並向全民宣布，這次的年金改革是為了解決「經費不足、行業不平、世代不均」三大問題。

但是學者評論，這次的軍公教年金改革，恐怕無法解決龐大的債務黑洞。除此之外，包括行業不平、世代不均等問題，也還看不到明確可期的改善機會。

經費不足無解
看不見潛藏負債收斂的可能

在這次的軍公教年金改革中，軍公教一八％優存打折或取消、退休年齡再延長，給付減少，甚至費率再提高，都沒辦法改變一個事實，那就是高達新台幣七．九兆元的軍公教「新舊制」退休金合計潛藏負債，經過這次改革後還是「減少極為有限」。

為什麼軍公教人員都自願「挨一刀」了，我們的財政負擔依然無法減輕，下一代所要背負的龐大債務仍然無法減少？「因為這次的改革，只改新不改舊，而龐大的潛藏負債，其實躲在舊制裡。」親民黨立委李桐豪說。

他分析，軍公教退休金分為三部分，一種是新制的退撫基金，一種是舊制退休金（恩給制），另一就是一八％優存利息。根據主計總處最新統計，這三種退休制度加總，大概存在九兆多元的潛藏負債，其中，退撫新制有一．九兆元、一八％優存則是一．一兆元，而舊制退休金則有高達六兆元。換句話說，在退撫舊制的冰山下，藏有最嚴重的一塊潛藏負債。

但在這次的年金改革方案中，考試院院長關中明白解釋：「舊制不動，新制調整基數、延長退休年限，一八％優存利息逐年減至九％」。顯示年金改革只處理「新制及一八％優存」。

李桐豪說，政府相關單位到現在也沒有具體說明，這樣改革之後，潛藏負債到底可以減少多少。但無論如何，相較於目前已存在的潛藏負債，政府提出的改革方案只能說是「一小步」，很難達到令人「有感」的債務收斂效果。

他建議，對於退撫基金的巨大財務黑洞，政府應該有計畫地以特定財源逐年彌補，「編預算、歲計賸餘、取消兩稅合一等，都是可行的財源。重點是要專款專用，不能再把這些財源虛擲。」李桐豪強調，雖然七兆多元的黑洞不可能在短期之內補足，但至少要讓民眾看見，債務是有收斂的可能。

行業不平無解
教師基數不同，行業別紊亂

除了「債務收斂」的效果達不到，馬總統想要透過這次年金改革，達到拉近「行業之間」的差距，恐怕也沒那麼簡單。因為整個年金改革計畫中，不僅勞工與軍公教彼此之間相互比較，甚至在軍公教三種職業之間，或是教師與教授之間，彼此也都「看不順眼」。

在這次的年金改革中，公務人員退休年齡是從八五制（年齡與年資相加等於八十五）改為九○制，但是軍人及中小學教師則排除九○制。其中，中小學教師則從原先的七五制改為八五制，這點也讓部分公務員「無法釋懷」。甚至，同樣身為教師，彼此之間也有差異。因為中小學教師採用八五制，與高中、大學教授採用九○制不同，現在高中教師也吵著要與中小學教師看齊，一樣要採用八五制。

至於在退休金基數上面，未來公務人員退休金計算基數將從原本的二(本俸乘二)逐年降到一．六(本俸乘一．六)，這部分公務人員全部一體適用，但是教師的情況卻因為「授業學生的不同」情況，而有些不同。

日前教育部出面表示，未來中小學教師退休金基數確定會比照公務人員，也一樣逐年從目前的二降到一．六，但是大學教授退休金基數仍維持二，副教授、助理教授則會逐年下降，最終副教授將降為一．九、助理教授將降為一．八。

雖然教育部解釋「這是因為大專教育人員薪資結構比較特別」才會有這樣的結果，但是基層教師普遍認為，不同職等的公務員，上到次長，下到基層，薪資結構也都不相同，為何公務員可以採用同樣的基數標準，教師就因為教的學生不同，而必須採用不同基數？

且教師與教授要區分，教授之間還要再細分教授、副教授、助理教授，全教會副理事長吳忠泰認為，這樣的分法違背這次消弭「行業不平」的原則，連教授、副教授、助理教授基數都不一樣，「反而製造出更多的『行業不平』。」

至於外界擔心退休年齡延後，公務員或是教師體力上能不能負荷的問題，吳忠泰說，「很多教師其實寧可早退，就算少拿一點退休金也沒關係。」且軍公教涉及多種工作性質，並非每一種工作都適合「九○制」，因此他建議，在整個退休金領取條件的設計上，應該再加入類似現行勞保制度中「提早退休領取減額年金」的配套作法。

在本次藍綠兩方所提的改革方案中，藍版對於退休金領取條件的設計採取九○制，綠營則為「六十五歲，搭配減額年金」的作法；兩相比較，學者認為綠營所提的方案較為周延，除了加入減額年金的作法符合軍公教人員實務狀況之外，另一個重要的考量，在於「制度上盡可能與勞保接軌」。

世代不均無解
應採「相對補繳機制」改善

勞工與軍工教退休金制度接軌，優點之一在於打造不同身分之間「退休年資可攜」的條件，讓勞工轉進公職、公職轉入勞工的過程中，不再因年資計算問題而困擾，也能加速社會人才的良性流動。

二○一○年諾貝爾經濟學獎得主戴蒙德曾以「疊代模型」奠定他在經濟學界的地位。所謂的「疊代模型」指的就是，上一代的人吃了免費的午餐，所有後代的人都要去共同承擔上一代人的後果。李桐豪表示，現在不管是軍公教退撫制度或是勞保年金的設計，就是落入了「疊代模型」的陷阱當中。他舉例，退撫新制目前一．九兆元的潛藏負債中，多數肇因於上一代個人繳費不足、錢領太多所造成。為了改善「前人拿太多，後人繳很多」世代掠奪的情況，同時舒緩跨世代之間的緊張關係，吳忠泰建議，在解決「世代正義」的部分，可以參考綠營提出的「相對補繳機制」的作法，來補足藍營版本的不足。

根據綠營提出的版本，九五年軍公教退撫新制實施以來，所造成的潛藏債務應由已退休者、未來即將退休的人，以及雇主（政府）共同分擔補扣繳，有一年舊年資的人補扣一年，依此類推最高為二十年，這樣的調整就可以減緩將過去債務留給年輕世代承擔的問題，某種程度達到世代平衡的效果。

另外，根據教育部先前統計，退休後轉任私校的政務官、公務人員、公校教職員及軍人共有二五四七人，政府每月支付他們的月退俸超過一億元。針對「公教人員退休端兩個飯碗」的爭議，在這次綠營提出的年金改革版本中也有提出因應之道。

根據綠營版本，未來公教人員退休後，取得退休金請領資格，但又轉任私校或私人機關任全職，具有這樣身分的公教人員，原本的退休金領取權應暫時停止，須等待從私人構離職日起，才能恢復退休金領取權。

整體而言，馬政府目前提出的軍公教年金改革版本，儘管在替代率上限、保費提撥率、年資計算基礎及退休年齡上都做了一定程度的調整，但並未觸及潛藏負債的重大財務問題，甚至創造了更多的「行業不公」，在未來的討論過程中，恐怕還有一番長路要走。

其實，無論是軍公教或一般勞工的退休金改革，多數學者對於這一次政府提出的方案多半給予「只能暫時止血，不能根治沉痾」的評價。那麼，如何才能治本？一位學者提出妙喻：「退休年金其實像是老鼠會，台灣的根本問題是出生率低，『新老鼠』愈來愈少了，當然撐不下去。」無論退休金制度怎麼改，政府還是必須面對生育率超低的人口問題，才是治本之道。