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報告精讀 | 城投藍皮書:中國城投行業發展報告(2017)

近日,全國城投公司協會及社會科學文獻出版社共同發布了《城投藍皮書:城投行業發展報告(2017)》。

本書是目前較為專業、系統、全面研究城投行業的藍皮書,也是行業內迄今為止發布的較有影響力的書籍。本書獲取的數據和研究的案例,絕大部分來自城投公司自身實踐和行業協會的問卷收集等一手資料,堪稱行業內最權威的數據和案例。書中對城投公司管理運營的分析以及城投行業的政策分析與解讀,對城投公司日常管理與發展轉型具有一定借鑒作用和操作指導作用。附錄中全國城投公司總資產、負債區間及主體信用評級對於了解行業主體運行現狀與動態,具有非常重要的價值,為政府部門實時了解行業狀況、把握行業發展規律、洞察行業趨勢、做出正確的城市發展決策提供參考。

調查顯示五成以上城投公司面臨轉型困境

為了進一步了解城投公司的業務情況和融資情況,藍皮書對全國城投公司協作聯絡會的城投公司進行了調查統計。調查樣本量共計139家城投企業,這些城投公司分佈在全國各地,涵蓋了主要市、區(縣)級城投企業,具有一定行業代表性。

在被調查的139家城投公司中,有61.59%表示遇到了以下問題:轉型、存量債務化、融資模式單一、新建項目資金缺乏等,有11.59%的城投公司同時面臨這四種問題。

受投融資體制改革和國資國企改革影響,目前城投公司普遍面臨的最主要問題就是轉型,佔55.80%,可見很多城投公司還沒有順利完成轉型。涉及存量債務化、新建項目資金缺乏和融資模式單一問題的城投公司分別佔34.06%、22.46%和19.57%。

另外,2.90%的城投公司還面臨其他問題,例如:沒有項目或缺乏收益高的項目,融資租賃無標的,銀行貸款抵押物少甚至沒有,籌資任務大,資金鏈風險大,資源不足,資產結構差,政府約束過多,償債機制不健全,公益性項目建設資金安排和資源配置不匹配等。

2017年城投行業將進一步分化

2016年底,不少國際性研究機構都調高了2017年經濟增速預期。整體來看,出現系統性金融風險的概率較小,2017年仍是平台公司轉型發展的重要窗口期。在這個窗口期,城投行業整體轉型升級所面臨的經濟大環境依然較好,只是比起前些年,或更早些的時候,平台公司在實施轉型升級戰略中遇到的實際困難會增加。在宏觀經濟進入「新常態」的大背景下,各地經濟、財稅增長及產業調整的區域特徵差異更加明顯,部分轉型較晚或實體化經營較弱的平台公司可能面臨巨大壓力,在資產注入、土地運作、人員薪酬、業務拓展、債務化解等方面會面臨更加深刻的問題,並難以解決,更需要壯士斷腕的精神和政府更多的支持來維持經營與運轉。

一旦平台公司運營不靈或業務出現重大問題,地方政府很可能使用行政手段關閉或重整當地平台公司,使部分效率低下的平台公司退出市場,轉而大力培育具備可持續發展能力的平台公司。所以2017年是城投行業進一步分化的一年,以前經過整合重組、資產質量較優以及具備市場化經營能力的公司有更高的發展空間,而資產質量較差、不具備經營能力的融資空殼公司終將被整合。從2017年開始,針對中西部地區,新的一輪整合浪潮會浮現。實力較強的平台公司有能力抓住經濟機遇,通過產業投資、併購重組、PPP等進一步做大做強;而差的平台公司將被整合,剝離劣質資產,集中優質資產,從而順應新的形勢重生。2017年城投行業內整合重組的聲音會持續不斷。

預測未來城投行業政策將呈現四大趨勢

城投公司扮演政府投融資平台和國有企業兩種角色,未來國家出台影響城投行業的政策趨勢包括以下方面。

(一)加快城鎮化向縱深發展

地方政府利用城投平台,以政府各類擔保形式實現融資,推進公共基礎設施建設和公共服務。但近年來發生多起地方政府償付風險,嚴重透支政府公信力,對政府造成諸多負面影響,不利於社會經濟的穩定。近年來的政策一再提出要規範政府債務行為,一方面,要政府債務與城投債務分清界限,規範發行債券主體,設定債務累計限額和新增限額;另一方面,政府不再為城投公司提供信用擔保,城投公司融資難度加大,無法發揮政府「第二財政」的作用,影響政府投資財力。兩方面直接後果就是政府財政無力支撐不斷加快的城市化進程。

2016年常住人口城鎮化率為57.4%,與國外發達國家的70%~80%的城鎮化率相比仍有很大發展空間。同時,隨著居民生活水平的提高和需求多樣化的提升,未來城鎮化建設將更加註重質量和效益,是一種集約化發展模式。通過2015、2016年相關政策可以看到,為支撐不斷加快的城鎮化進程,未來國家可能會出台多項政策推動城鎮化進一步向縱深發展。城投公司也將迎來新一輪轉型機遇,通過積极參与新型城鎮化建設,服務城市運營,增強企業「造血功能」,既實現企業經濟效益,又創造社會效益。

(二)加快市場化轉型

堅持市場化道路是城投公司可持續發展的必然選擇。當前政策大都通過嚴控城投公司的注資行為,剝離城投公司土地儲備職責,提高城投債發行門檻等方式,促進城投公司融資平台功能的剝離,並最終實現城投公司的市場化改革。市場化改革道路漫長,其運作模式的轉變不能一蹴而就,需要一個過程。因此,從當前政策導向來看,未來一段時間內市場化仍會是指導城投企業改革發展各項政策的核心理念。

(三)規範平台融資行為

隨著各項法規政策的頒布,政府性投融資平台以政府信用為擔保的融資行為將受到限制,平台的融資行為將更加規範化,對化解地方政府債務風險有一定積極意義。但從目前政策執行情況看,大量城投公司依然在繼續承擔政府融資職能,仍在為公益性項目融資,且自身沒有經營性收益,不具備償債能力,「借新還舊」模式進一步抬高債務風險,且各金融機構對政府性投融資平台的授信額度仍然很高。未來,政府將在這方面進一步加強規範,對企業融資渠道建設、項目分類融資、政府與社會資本方合作行為等進行指導,對政府的注資、違規變相舉債、違規擔保等行為加強監督,進一步分清政府和企業的責任邊界,平台的融資行為將更加規範化。

(四)建立健全現代企業制度

城投公司已成為「國資集聚地」,是國資國企改革的核心抓手。由於一些城投公司與政府部門未完全脫離,公司的業務開展依賴政府,沒有獨立開展業務的能力,政府又能直接干涉城投公司管理,城投公司自身不具備管理層,從而導致「政企不分」現象在城投行業廣泛存在。為指導城投公司科學發展,實現可持續發展目標,有關部門將更加關注城投公司建立健全現代企業制度,以科學管理、權責明確為原則,完善法人治理結構,理順政企關係,規範董事會制度建設和運行機制,落實董事會在重大決策、薪酬考核、選人用人等方面的職權,加大市場化選聘力度,建立健全職業經理人制度,同時充分發揮監事會作用,增強監督的及時性和有效性,進一步提升企業內部績效管理、投資管理、經營管理水平。

轉型迫在眉睫,城投債發行難度加大,城投企業在與評級將呈現四大趨勢

藍皮書對城投企業債務與評級變化趨勢進行了預測。

(一)城投轉型迫在眉睫,城投債發行難度將加大

為控制金融系統風險和政府債務風險,牢牢守住不發生區域性系統性風險底線,各部委出台的一系列文件將進一步規範和約束融資平台公司的融資行為。隨著融資平台的政府性融資職能的進一步剝離,地方政府對融資平台的隱性背書將不復存在,新增的城投公司債券無法享受地方政府信用的直接溢價,估值標準將傾向於產業債,未來城投公司的轉型更加迫切。2017年城投企業的償債壓力較大,城投公司進一步融資需求依舊旺盛,然而城投債的發行難度卻不斷加大,發行規模將難以達到2016年的水平,城投企業迫切需要通過增加經營性資產獲取利潤,從而緩解企業運營資金壓力。

(二)在穩中偏緊的貨幣政策下,城投債發行利率或上升

2016年,在央行貨幣政策寬鬆背景下,資金使用成本相對較低,城投債發行利率較2015年有所下行。2017年央行貨幣政策可能穩中偏緊,從而帶動城投債發行利率走高。央行貨幣政策穩中偏緊主要受兩方面因素影響,一是為防範金融系統性風險,2017年可能適當降低經濟增長速度,以換來邊際上槓桿率更大幅度的下降,而央行、銀監會等監管將趨嚴,金融機構被迫調整資產配置,加快去槓桿進程,市場流動性會適度偏緊;二是美國經濟穩步復甦,美聯儲可能持續加息,為了防止國內資本外流,央行貨幣政策會維持穩中偏緊的局面。貨幣政策偏緊,資金面有所收緊,貨幣市場利率將走高,城投債發行利率或將有所上升。

(三)城投債發行量或受專項債發行影響

從2016年發行的地方債類型來看,雖然地方債一般債券發行規模大於專項債券發行規模,但是專項債券的發行規模在地方債中佔比增長25倍左右,專項債的重要性逐步凸顯。未來,為強化債務管理的約束機制,進一步剝離融資平台的政府性融資職能,城投公司目前所承擔的一些市政項目融資工作或將由地方政府發行專項債券籌資替代。由於每一項發行的債券都有具體的資產和未來的收益相對應,從管理上來說,借、用、還每個項目很清晰,也較容易監管,地方政府舉債行為在有效監管下也將逐步走向規範化。同時,相較於預計融資成本將上升的城投債,專項債券具有較低的融資成本優勢,預計2017年城投債發行規模將受到專項債發行衝擊。

(四)主體信用評級下沉,採取增信的城投債將增多

2016年統計數據顯示,城投債發債主體信用級別較為集中,均在AA-級以上,且以AA級為主,相較於往年的發債主體信用級別,2016年主體評級下沉狀況顯現。城投企業信用水平參差不齊,未來,為進一步嚴控地方政府債務,相應的政策規範文件將陸續出台,城投公司職能定位將進一步明確,隨著未來監管政策的執行,城投企業信用評級分化將進一步加劇,很多城投企業主體評級將下降,城投債評級也會做相應下調,城投債發行利率或將走高。為確保債項評級的提升以降低融資成本,採取增信方式的發債主體將越來越多。

旅遊休閑將是基礎設施建設重點領域

2017年1月19日,國務院下發的《國務院辦公廳關於促進開發區改革和創新發展的若干意見》提到「鼓勵以政府和社會資本合作(PPP)模式進行開發區公共服務、基礎設施類項目建設,鼓勵社會資本在現有的開發區中投資建設、運營特色產業園,積極探索合作辦園區的發展模式」。此後,政府工作報告再次強調「推動國家級新區、開發區、產業園區等創新發展」。可以預見,產業地產將成為下一階段重點社會投資方向。產業園區將向更加市場化、專業化的方向發展,這將有效幫助實體產業發展,避免整體經濟脫實向虛,也為具有產業資源優勢的社會資本提供了良好投資方向。

藍皮書指出,人均收入不斷增長,隨著低收入群體脫貧解決溫飽,旅遊需求不斷增強,國內旅遊快速增長。同時,國家逐步放開養老服務市場,擴大公立醫院綜合改革試點、深化藥品醫療器械審評審批制度改革等政策也相繼出台,未來在大城市周邊非傳統的旅遊目的地,休閑度假景區或特色小鎮、聚合旅遊、休閑、養生、養老等功能的建設項目,都是值得開發關注的重點。此外,通信領域的基礎設施建設市場廣闊,未來也將是基礎設施建設重點領域之一。

水務、交通等五大公用事業市場未來發展空間巨大

藍皮書指出,未來公用事業市場發展空間巨大,重點發展領域主要包括城市供水業、城市軌道交通業、污水處理業、垃圾處理業、園林綠化業等。

1.城市供水業

水務產業近年來一直保持著穩定增長態勢,逐漸走向快速成長期。根據統計資料,城鎮化和城市供水業有著顯著的正相關關係,伴隨著城鎮化進程的不斷推進和人口規模的不斷增長,社會對環境服務的需求也在不斷增加,將為水務行業帶來新的增長點,從而推動城市供水行業的持續發展。未來,為了滿足經濟社會發展需要,城市供水能力將不斷增加。同時,隨著社會經濟發展和人民生活水平提高,人們對生活質量和身體健康越來越關注,因此,進一步提高供水水質標準是供水業發展的大趨勢。

此外,隨著水務行業改革的不斷深入,水務行業呈現服務產業化、運行市場化、產權多元化、管理集約化發展趨勢。隨著政府和社會資本的大力推廣,水務行業運營市場化將不斷加深,社會資本可以通過PPP模式來獲得水務行業的項目。水務企業可以依託併購、合資等方式加速產生規模效益,整合產業鏈,實現快速增長。

2.城市軌道交通行業

隨著城鎮化的推進,特別是東部沿海區域城鎮化率的不斷增高,城市集聚了比較豐富的公共服務資源,人口流入致使城市規模越來越大,城市軌道交通需求繼續增大。由於城際軌道交通有利於經濟一體化發展,在經濟特別發達的一些地區,如珠三角、長三角、京津冀經濟區,城市軌道交通開始向城際軌道交通領域拓展,為城市軌道交通發展拓展了更廣闊的空間。在中西部地區,軌道交通的建設有利於促進生產要素的流動,帶動經濟發展。政府為了促進中西部與東部地區經濟差距縮小,必然要大力發展中西部地區軌道交通基礎設施建設。可以預期,城市軌道交通發展前景廣闊。

在經濟增長下行壓力增大情況下,城市軌道交通或將逐漸成為拉動經濟增長的一項重要投資。另外,城市軌道交通的推進和完善,有利於「一帶一路」交通走廊、京津冀交通一體化和長江經濟帶交通走廊三個重大項目的推進。

總之,在經濟下行、城鎮化推進以及三大戰略布局背景下,在未來一段時間,城市軌道交通將保持快速發展,並將由主要集中在省會等一線城市向二線、三線城市擴展。

3.污水處理業

污水處理行業正處在快速發展階段。隨著工業化進程的加速,環境污染問題日益嚴重,社會對可持續發展的呼聲也越來越高,對各種污染的治理更為緊迫,水處理行業發展空間巨大。在密集政策拉動下,「十三五」期間污水處理行業將迎來高峰期,其中城鎮污水處理領域將迎來千億元市場,膜技術、海綿城市、農村污水處理、工業零排放等細分子行業所蘊藏的巨大市場體量也將逐漸得到進一步釋放。

4.城市垃圾處理業

已進入工業化中後期,嚴峻的環境現狀為環境治理,尤其是固廢處理行業的發展提供了巨大的市場空間。目前,政府正在積極開展環境監管、考核、環保標準等方面的制度建設,2015年1月1日實施的新環保法開啟了環境治理新紀元,城市垃圾處理行業發展進入黃金時期。

2016年12月31日,發改委和住建部聯合發布《「十三五」全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》。「十三五」期間全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資約2518.4億元。其中,無害化處理設施建設投資1699.3億元,收運轉運體系建設投資257.8億元,餐廚垃圾專項工程投資183.5億元,存量整治工程投資241.4億元,垃圾分類示範工程投資94.1億元,監管體系建設投資42.3億元。

5.園林綠化業

隨著經濟的持續快速增長和城市化進程的不斷加快,以及人們對環境質量要求越來越高,園林綠化率逐漸成為評價一個城市發展水平的重要指標。園林綠化行業目前正處於快速發展時期,發展前景廣闊。截至2016年末,城鎮化率為57.35%,與發達國家平均80%的城市化率相比還有很大發展空間。隨著城市化進程的推進,城市人口和城市用地規模迅速擴大,新的城市和城市建成區將拉動大規模的園林綠化建設。因此,未來市政園林市場規模將會進一步擴大。另外,政府對環保投入力度的不斷加大以及民眾環保意識的提高,將大大促進生態文明建設的發展,從而推動園林綠化行業的快速發展。除了傳統公園和道路外,目前正在大力推廣的特色小鎮建設也將為園林綠化行業帶來新的發展機遇。

環保成為新支柱產業,將引領城投發展新方向

藍皮書指出,環保成為新支柱產業,將引領城投發展新方向。

大部分環境保護項目利潤率都不高,有些項目甚至不能直接盈利,但城投公司生來就不是以盈利為主要目的,作為城鎮社會發展的主要建設者和運營者,城投公司有責任扛起生態文明建設的重任。同時,城投公司也要以生存為第一要義,首先應該思考:哪些環保業務是可以市場化的,要優先發展哪些領域的環保業務,以及如何組合公益性項目和經營性項目。

環保產業中的污染治理項目具有公益屬性明確、建設程度迫切、罰款及補貼標準清晰等特點,對城投公司而言,該類項目的盈利模式還是相對可靠的。特別是在城鎮垃圾收集與處理、城鎮污水處理、城鄉環境綜合整治等領域,受服務半徑限制,具有很強的區域性,城投公司作為服務本地社會發展的主體,在這些領域具有天然的優勢,可以成為進駐環保產業的切入點,然後再逐漸發展為提供環境整體解決方案的現代高新科技企業。

城投公司還要樹立「資源資產化、資產資本化」意識,就算有些環保項目短期內無法產生直接收益,但長遠來看,將環境污染變成環境資源后,合理有效經營一樣可以帶來可觀利潤。在政策大力支持下,發展環境保護業務也能夠得到更多的財政獎勵、投資補助、融資費用補貼等,還可以通過政府購買服務開展項目。

環境保護需要滴水穿石、久久為功,對城投公司來說,是一項可持續發展的事業。雖然近年來環保企業的數量激增,但市場需求也不斷攀升,且大部分環保企業都呈現「小、散、弱」特徵,城投公司在其中仍然能有一片不小的天地。



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