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理想「豐滿」,現實「骨感」——國民政府中央儲備銀行的籌建與夭折

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文│石濤

管理通貨,非央行莫屬

原中央儲備銀行門樓

1935年南京國民政府實施法幣政策,改革幣制,放棄銀本位,實行通貨管理。因而要保證法幣政策的成功,必須要有健全的管理通貨的工具。正如時任財政部長孔祥熙所言,法幣政策實施后,「情異勢遷,欲求金融調劑得宜,非由負責施行貨幣政策之當局,隨時嚴密注意與籌維不為功」。這一管理通貨的責任自然非中央銀行莫屬。

南京國民政府建立后,於1928年在上海設立中央銀行。在國民政府的支持下,憑藉各種特權,中央銀行業務快速發展,力量迅速壯大,成為上海金融界實力最雄厚的銀行之一。但是,作為中央銀行,其職能仍不完善,甚至在一些方面存在著嚴重缺陷,尤其是被國民政府完全控制而缺乏應有的獨立地位。法幣政策實施前後,在尋求英美兩國對幣制改革支持的過程中,兩國對中央銀行的獨立性問題表示關注。當時更有很多人擔心國民政府為彌補財政赤字,採取通貨膨脹政策,濫發紙幣。因此,需要建立職能完善且具有一定獨立性的中央銀行來管理貨幣,以增強民眾對法幣的信心。

有鑒於此,國民政府曾多次表示要對中央銀行進行改組。在孔祥熙致美國財政部的電文中即多次承諾要改組中央銀行,如在1935年11月1日,孔祥熙將法幣政策的主要內容告訴了美國財長,其中包括:「改組中央銀行為中央儲備銀行,性質上為各銀行和一般公眾所公有,它將是一個獨立機構。改組后的銀行,將掌握銀行系統的準備金,代理國庫,為銀行之銀行,享有發行特權,其他銀行發行的鈔票,將在兩年內收回」。在11月3日財政部發表的實施法幣布告中,正式提出:「中央銀行之組織,亦將力求改善,以盡銀行之銀行之職務」。而在孔祥熙的財政部長宣言中,進一步做了闡述,指出要建立健全之中央銀行,使成為全國通貨管理之總機關。宋子文在11月4日發表的幣制談話中也提到,「統一發行,及改組中央銀行為中央準備銀行之舉措,將為全國金融界及工商業所歡迎,金融界對於一具有實力足以供給再貼現便利之銀行的銀行,久已感覺需要,改組后之中央銀行,獨立進行業務,不受政治影響,必能供應此種需要也。」由此可見,法幣政策實施的同時,國民政府財金當局明確做出了改組中央銀行為中央準備銀行的承諾。

籌建初衷,行經營之實

長期以來,國民政府一直在考慮設立一個合適的儲備銀行組織。這一計劃,至少可以追溯到1929年。當年,國民政府聘請甘末爾設計委員會調查幣制。甘末爾委員會在研究改革幣制方案時,向國民政府提交了《中央準備銀行法(草案)》。其所設計的中央準備銀行,基本上遵照了當時先進國家中央銀行的基本原則,核心內容是由中央準備銀行獨佔發行權。

中央銀行規章彙編第一編

甘末爾委員會提出的改組中央銀行為中央準備銀行,並由其統一全國幣制、獨享發行權的建議,是這一時期關於中央準備銀行的最重要的計劃。孔祥熙後來也曾說,甘末爾委員會提交的是一個詳細的建議。自那以後,財政部又收到很多相關建議,既有專家的,也有不同國籍的外國專家的建議。

其中,1934年9月,面對美國白銀政策所引起的日益嚴重的通貨緊縮和經濟危機,財政顧問楊格即向孔祥熙提出,應對危機,首先最應該採取的措施是將中央銀行發展成為中央準備銀行,加強它作為金融領袖的地位,並應該為實現這一目標馬上準備計劃。他並建議,現在應該儘快在甘末爾委員會報告的基礎上,結合過去五年來的發展,認真制定計劃,重組中央銀行,使其能夠發揮中央準備銀行的作用。其後,財政顧問們多次提出改組中央銀行為中央準備銀行的建議。雖然因條件不成熟,這些計劃和建議均未能立即實施,但它們推動了國民政府改組中央銀行的進程,並在法幣改革后提出的中央銀行改組方案中有所體現。

法幣政策實施后,改組中央銀行的準備工作,正式開始。1936年初,孔祥熙指定了一個包括央行副總裁陳行、總經理席懋德,國貨銀行宋子良,英蘭銀行羅傑斯及顧問楊格、林奇等在內的專家委員會,專司制定改組中央銀行為中央準備銀行的計劃。在制定計劃的過程中,「委員會始終牢記,在模仿世界最先進經驗,並適合特殊情形的基礎上,建立一個中央準備銀行制度。首先考慮到目前的需要,力圖使這一制度切實可行,同時又有可能在將來朝著一個更完備的制度逐漸改進」。委員會圍繞資本、所有權和控制權、與政府的關係、鈔票發行和準備制度,四個問題進行了研究。

6月份,以羅傑斯為首的六人委員會向孔祥熙提出了他們起草的中央準備銀行法意見書。在意見書中,對於擬議中的中央準備銀行,委員會提出以下建議方案和原則:

委員會指出,為管理通貨,防範通貨膨脹,必須集中發行,「故集中發行於中央銀行,為現在通貨改革最要之目標」,並須儘快實現,否則全部改革將失去意義,而各種建設之計劃將屬徒勞。為防範通貨膨脹,還須統制銀行信用,因為支票等「信用工具之濫發,亦可造成信用之膨脹」,與通貨膨脹造成同樣結果。尤其是在上海等通商口岸,銀行信用已日漸重要,信用工具種類日增,「銀行信用之統計,實屬必要」。因此,「應采中央準備銀行之制,其精義即在集中全國銀行業之準備與享有單一發行權之準備銀行是也」。此外,為了穩定外匯,促進出口貿易,則統制國內之通貨與信用亦屬重要。法幣改革前,對於通貨與信用之調節,無預定之政策。即使在外匯狀況不利於本國信用,應力圖緊縮之時,一般商業銀行仍各自為政而採取信用擴張政策,因此委員會主張設立一中樞機關賦以調節通貨與信用之職務,並使整個銀行採取一致步驟。

委員會認為,「尚未有一名副其實之中央銀行制度,故金融業常遇困難。現在之中央銀行缺少兩種基本條件,即單一發行權及全體銀行現金之統制是也。此二者備具,始可實施調節通貨與信用之機能」。委員會擬將中央銀行改造為現代之中央準備銀行,因為「現在中央銀行之一般業務已循各先進國中央銀行之成規邁進」,對其進行改組,較重新創立一新銀行更為便捷。

委員會認為,中央準備銀行的健全發展,有利於增強銀行制度的伸縮力,可以增加銀行信用之流動性,可以減低利率,則商業銀行首蒙其利益。委員會還指出,「中央準備銀行之建立,為完成去年十一月三日貨幣改革與保障健全通貨之重要步驟」,希望草案能夠早日議決並在最短時期以內得以施行。

中央銀行存款規則

對於中央準備銀行的資本,委員會建議應將資本縮減為五千萬元以內,並將60%售予銀行及本國人民,使其得以享受中央準備銀行的利益。其中,政府持有甲種股票二千萬元,占資本總額40%,銀行持有乙類股票一千五百萬元,本國人民持有丙類股票一千五百萬元,各占資本30%。資本額減少,既可使股息易於分配,不必急於營利,且可減少各銀行入股資金壓力,增強民眾參與興趣,同時可將剩餘五千萬元資本歸還國庫,有利於政府財政。

對於中央準備銀行的所有權與管理,委員會認為新中央銀行之所有權即個人與銀行及政府三方面,均不應使任何一方有控制通貨之大權,三方面應互相均衡。「目的是要在保護政府合法利益,並使之得到滿足的時候,避免在主導政策方面為任何一個利益集團,無論政府、銀行或個人所左右」。若使政府完全掌握中央準備銀行的管理權,則將減少銀行在國外的信用。因此,委員會建議,中央準備銀行的理事會設理事11人,其中政府指派1人,乙類、丙類股東各選舉4人,總裁、副總裁各1人為當然理事,由股東選出而經政府核准。委員會主張仿照哥倫比亞及秘魯之先例,政府持有中央銀行股份,但不必有選舉權。

關於準備銀行與政府的關係,是改革方案的核心內容。避免因為政府直接向新銀行借錢而對幣制產生危害,至關重要。委員會建議政府之借貸應借自市上之遊資或私人儲蓄,而不應依賴銀行之存款,中央準備銀行向政府提供墊借款,應在預算年度以內之稅款收入償還之,「其數額應以上年預算收入六分之一為度,而所放之款最遲必須在借款成立之財政年度終了后三個月內清償」。

委員會在意見書最後鄭重強調,《中央準備銀行法草案》應當視為整個計劃,各條均互有連帶關係,未可忽視整個計劃而修改其枝接條目。作為《中央準備銀行法草案》的主要制定者,楊格認為委員會所擬方案「是一個旨在汲取現代經驗以適應特殊需要和問題的方案」。

幾經審議,卻胎死腹中

《中央準備銀行法草案》起草完畢后,即送中政會審議。該案之名稱,在中政會法制財政經濟三專門委員會審查時,擬定為中央準備銀行草案,但中政會通過該案時,將該行名稱改為中央儲備銀行,簡稱中央銀行,法案名稱亦改為中央儲備銀行法草案。

中政會通過後,從1937年6月17日開始,立法院財政、經濟、商法三委員會聯席討論審議該案,並由財政部、中央銀行派席徳懋、羅傑斯等人為代表,列席會議。據參加會議的財政部參事汪漢滔報告,立法委員對該草案所提問題主要集中在三點:(1)立法委員提出「中央儲備銀行」應改為「中央準備銀行」。據汪漢滔解釋,原草案本用「準備」,但國民黨中央政治會議經過長時間討論最後決定改為「儲備」,故不便再改回。(2)有立法委員認為政府向中央銀行借款、透支總額不得超過上一年度財政收入四分之一,比例太高。當經陳長蘅解釋,草案規定「原為六分之一,嗣經中政會衡量事實,改為五分之一,復經委員長(指蔣介石)決定改為四分之一,經中政會通過,恐難於修正」。(3)草案第32條組織「裁判委員會」時,以司法院院長為主席,立法委員提出異議后,決定改為以司法院代表為主席。

偽中央儲備銀行紙幣拾圓

《中央儲備銀行法草案》在立法院審議時,審查委員會主席馬寅初曾表示,立法院對於如此重大法典,為慎重起見,自應詳細討論,絕非短時間可能終結,恐須暑期休會後,方能審查完畢。但是,財政部和中央銀行代表均希望立法院暑假前能完成法案手續,以便該法早日通過。於是,經過多次討論,立法院小組委員會於6月21日將儲備銀行法全部審查完竣。6月25日,立法院在做了若干修改之後,通過《中央儲備銀行法草案》及改組中央銀行的過渡辦法。《中央儲備銀行法草案》共12章61條,條款數量和內容詳細程度遠超此前的《中央銀行條例》和《中央銀行法》。該草案規定,國民政府為調劑金融、穩定貨幣,將現有中央銀行依本法改組,定名為中央儲備銀行,簡稱中央銀行,並對中央銀行的特權、資本、組織結構、業務活動、與政府關係等做了詳細規定。

從《草案》內容可以看出,與此前委員會所提出的意見書內容已有一些差別,政府在中央儲備銀行內的股份都得到投票權,以使政府能夠取得更大的控制;收回政府銀行之外各銀行所發的全部鈔票的限期,從兩年延展為四年;為發鈔和活期即付存款所定的儲備額從40%減為35%;政府暫時挪借款項的限額為前一財政年度稅收總額的四分之一,而不是原擬的六分之一。在中央儲備銀行法的制定過程中,外籍顧問更強調和堅持中央儲備銀行的獨立性,強調其要擺脫政府控制和干涉。而方面的代表則更多地強調要維護政府在將來的中央儲備銀行中的利益。但是委員會原擬方案中的基本要素,都被採納了。

同時,將《草案》內容與《中央銀行法》進行對比可以發現,一方面,按照《草案》改組后的中央儲備銀行將與政府逐漸分離,保持其獨立地位,免受政潮影響,以保證其調劑金融、管理貨幣職能的發揮。另一方面,從政府對委員會原擬方案的改動可以看出,這種分離和獨立地位,都是相對的。政府並不願像委員會建議的那樣,放棄選舉權和對中央銀行的控制權,政府的財政狀況也還離不開中央銀行的儘力支持。

中央儲備銀行法草案通過後,社會各界對中央儲備銀行充滿信心和期待。有人認為,「中央準備銀行之成立,當在不遠,此後全國金融之調整,貨幣價值之穩定,惟此是賴」。還有人認為,中央儲備銀行成立之後,不僅通貨膨脹政策可以避免,而且「異日之操縱整個金融市場,把握全國經濟命脈,殆無疑義」。

中央儲備銀行法草案通過後,政府表示將儘快實施。然而,不幸的是,該法案通過後不久,日本全面侵華,抗日戰爭爆發,該法案被束之高閣,可能會大大改進的財政制度和經濟的中央準備銀行始終沒有成立。戰爭期間,日本控制下的汪偽政權,盜用了中央儲備銀行的名義和該方案中的某些內容,成立了一個汪偽「中央儲備銀行」。

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