怎樣做好全域旅遊頂層設計？| 權威解讀

邢麗濤

國家旅遊局日前發布的《全域旅遊示範區創建工作導則》提出，加強規劃工作，做好全域旅遊頂層設計；將旅遊發展作為重要內容納入經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、基礎設施建設和生態環境保護等相關規劃中；完善旅遊規劃體系；加強旅遊規劃實施管理。就做好全域旅遊頂層設計的重要意義、亮點重點和實施建議等，本報記者採訪了業內專家。

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形成發展合力

全域旅遊是旅遊產業發展的重大戰略導向，是一個全新的概念。採訪中，專家不約而同地提到了規劃在全域旅遊示範區創建中的重要性，並談到了傳統旅遊規劃與全域旅遊規劃理念的不同。

「以前，旅遊業由旅遊部門一家干，可以說，旅遊部門在『單打獨鬥』地做規劃，現在變成全域旅遊規劃，則是在強調各個部門之間的融合。」山東財經大學旅遊發展研究所所長王旭科表示，有了全域旅遊規劃，一方面旅遊發展規劃可以更好地實施，另外一方面也更接地氣了。

科學院地理科學與資源研究所研究員鍾林生認為，規劃在旅遊業中具有綱領性和指導作用，在全域旅遊示範區創建中，旅遊規劃依然扮演著重要角色。旅遊發展規劃有助於明確示範區未來發展藍圖和具體舉措，統一各界認識，協調好部門利益，落實好責任關係，形成發展合力，合理配置資源，有效指導實踐，保障示範區可持續發展。

「旅遊發展規劃是全域旅遊示範區創建工作的前提和基礎，是示範區創建工作科學、有序、規範進行的基本保障。」山西財經大學旅遊學院院長弓志剛認為，全域旅遊涉及面廣，綜合性強，必須有科學的頂層設計，通過制定全域旅遊示範區發展目標、方向、定位、規模、要素結構、空間布局、環境、交通、配套規劃以及戰略步驟等來規範、引導全域旅遊示範區的創建工作。

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突出旅遊功能

記者注意到，導則提出，「在實施『多規合一』中充分體現旅遊主體功能區建設的要求」，「將旅遊發展作為重要內容納入經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、基礎設施建設和生態環境保護等相關規劃中。」

弓志剛說，在全域旅遊示範區創建過程中，旅遊主體功能區的規劃和建設是重中之重，這是示範區創建成功與否的關鍵。

鍾林生認為，在實施「多規合一」中充分體現旅遊主體功能區建設的要求，有助於發揮旅遊「一業興百業」的帶動作用。因為旅遊業關聯性廣泛、綜合帶動作用強，「食住行游購娛」基本涵蓋了主要生產消費領域，涉及文化、生態、水利、農業、交通、土地等多個部門。

文旅幫CEO張繼瓊表示，就國內的規劃管理體系來看，部門分割現象比較嚴重，專項規劃由職能部門編製與實施，各規劃銜接度不高，難以形成合力。而突出旅遊作用的「多規合一」，創新編製規劃機制，協同城鄉土地利用、環境保護等公共管理導向規劃，整合交通設施等公共基礎設施規劃，融合工業、農業等產業發展規劃，分別實施，可以達到統籌一致的目的。

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強化部門協同

完整的旅遊規劃體系包括什麼？如何進一步完善旅遊規劃體系？

鍾林生解釋，旅遊規劃包括示範區總體規劃、景區總體規劃與詳細規劃、景觀與設計規劃。為此，他提出三點建議：一是要以全域資源要素配置作為規劃主體，重視旅遊公共服務設施規劃、旅遊產業要素規劃、旅遊產業融合規劃；二是需進一步修訂《旅遊規劃通則》等相關標準，或出台全域旅遊規劃技術規範；三是提高旅遊規劃在「多規合一」中的地位，借鑒「系統工程」理念，用全域旅遊統籌示範區各部門規劃，在規劃中充分反映全域旅遊的發展需求。

弓志剛建議，首先要提升示範區旅遊規劃的級別，也就是提升它的權威性和法律效力，在示範區各項相關規劃中，旅遊規劃應具有綱領性和指導性，相關規劃應服從於旅遊規劃，在「多規合一」的規劃編製過程中，要以旅遊為引領。其次要創新旅遊規劃的評審制度，嚴格把關，確保編製的示範區旅遊規劃的科學性、合理性、可行性。同時，還要建立示範區旅遊規劃實施機制，加強監督檢查，確保旅遊規劃能夠落地。

張繼瓊表示，全域旅遊規劃因規劃區域面積大、產業要素種類多、面對的客群類型和需求多種多樣，具有譜系廣、疊加性高的特點，因此在編製全域旅遊發展總體規劃的基礎上，各省市縣區應根據自身資源與旅遊發展情況，制定鄉村旅遊、工業旅遊、生態旅遊、智慧旅遊、旅遊目的地品牌營銷、旅遊區規劃和投融資規劃等專項規劃，形成「一總多專」全域旅遊規劃體系，不斷提高和完善全域旅遊規劃體系和規劃的科學性與實用性，更好地引導旅遊產業的有序發展。

「旅遊存在很多專項規劃，比如水上漂流規劃、研學旅遊規劃等，不僅需要旅遊專家，也需要其他方面的專家和很多部門共同編製。」王旭科建議，把全域旅遊發展任務分解到不同部門，由各相關部門協同編製。